Dos décadas de política habitacional argentina. Neo desarrollismo fáctico y marcos institucionales de concertación

Universidad de Buenos Aires
Facultad de Arquitectura, Diseño y Urbanismo
Planificación Urbana y Regional
Cátedras Políticas de Vivienda y Taller de Planeamiento I y II Posgrado

Introducción

Este trabajo se propone analizar las políticas habitacionales de nuestro país en las dos primeras décadas del siglo XXI y sus efectos sobre el territorio desde un enfoque cuanti y cualitativo.

El período señalado diferencia dos subperíodos que se analizarán en función de los modelos de gestión implementados, considerando el marco institucional y normativo la inversión y la producción como variables.

El primer subperíodo que abarca desde 2003 hasta 2015 (gobiernos consecutivos de Néstor Kirchner y Cristina Fernández de Kirchner), pone énfasis en la activación económico-productiva, la producción de satisfactores (soluciones habitacionales) y la creciente cobertura territorial e involucramiento de actores (Rodulfo y Boselli, 2015). El segundo subperíodo abarca desde 2016 a 2019 (gobierno de Mauricio Macri), con un modelo de gestión enfocado en la construcción de un marco institucional y normativo, de sustento al establecimiento de compromisos público-privados de inversión y de condiciones de transparencia y sostenibilidad de las políticas públicas en materia de vivienda y ordenamiento territorial.

Ambos procesos dan continuidad a una política de Estado, que deviene de la segunda mitad del siglo XX, por la cual nuestro país construyó un sistema de gestión habitacional de orden y financiamiento público y alcance nacional, instrumentando una estrategia de activación de la oferta de desempeño creciente en la dotación de viviendas, diferenciándose de otros países de la región latinoamericana que adoptaron estrategias de activación de la demanda (subsidio+ahorro+crédito) (Naciones Unidas, 2014). En el primer subperíodo se realizó movilizando al sector constructivo y movimientos sociales organizados, y en el segundo, poniendo en juego los actores financieros privados y la articulación de recursos.

La evolución de este accionar ha presentado vaivenes institucionales en la relación de los estados nacional y provinciales, con implicancias en la toma de decisiones y en la distribución territorial de las inversiones. Así, a la centralización nacional de los inicios del Fondo Nacional de la Vivienda (FONAVI, Ley N° 21581, 1977), le sucede la descentralización de los recursos (Ley N° 24464, 1995), hasta que en 2003, la recentralización de los atributos decisorios en el Poder Ejecutivo Nacional (PEN) se plasman en la Política Federal de Vivienda (PFV) finalmente reemplazada por la descentralización federal y articulación público-privada en la gestión (2016-2019).

Las resultantes productivas evidencian la rigidez e inadecuación de la interfaz social y territorial, así como escasos avances en la introducción de respuestas innovadoras adecuadas a la dinámica, distribución territorial y evolución de las demandas sociales.

Pese a los esfuerzos y las inversiones del Estado constructor de obras e infraestructura, vigente a lo largo del tiempo, y más allá de los cambios procedimentales y normativos realizados, en el segundo subperíodo analizado se mantiene un persistente y cada vez más complejo déficit habitacional y marcadas asimetrías regionales y urbanas, que se expresan como una deuda social creciente.

El último informe del Observatorio de la Deuda Social Argentina (ODSA, 2020), realiza una radiografía del déficit social argentino en el período 2010-2019, revelando que, en este último año, se registraron agravantes en cuanto a la pérdida de derechos y la profundización de situaciones de pobreza de tal manera que “si bien se pudo visualizar una leve mejora en el acceso de la gente a algunos servicios y vivienda digna, hay datos de elevados niveles de pobreza por ingreso o inseguridad alimentaria que hablan de una Argentina que sigue fragmentada”. El Informe reitera la persistencia de los déficits y la cuasi inmovilidad de las brechas de desigualdad, interpelando a la academia y a la política sobre la orientación de las acciones e instrumentos aplicados.

La gestión habitacional 2003-2015

De la emergencia institucional al neo desarrollismo fáctico

Con un déficit habitacional superior a los 3 millones de viviendas y más del 50% de la población bajo la línea de pobreza [1], la PFV instrumentada desde el 2003, formó parte del conjunto de acciones de reconstrucción de la autoridad política y de emergencia económica, en torno a la crisis económica y social que quebrara la continuidad institucional dos años atrás.

Una toma de decisiones centralizada caracterizó las intervenciones en un contexto de fuerte convocatoria a actores gubernamentales y sociales que actuaron en los espacios locales de forma activa, aunque escasamente coordinada, revirtiendo gran parte de los procesos de descentralización de los años noventa. La construcción de un escenario de creciente ampliación de las expectativas sociales, motivadas por las oportunidades y satisfactores de vivienda con financiamiento no reintegrable [2] provisto desde el nivel nacional, se acompañó con significativa participación de los movimientos sociales convocados desde una agenda gubernamental abierta a nuevas demandas de derechos, en su contribución a las finalidades políticas en marcha.

El proyecto neo desarrollista, del que formó parte la PFV, adquirió capacidad hegemónica al articular simultáneamente las condiciones para la acumulación de capital de manera sostenida, y promover los intereses materiales inmediatos de un subconjunto importante de las fracciones sociales no hegemónicas dentro de las clases populares (Féliz, 2016).

Recentralización de decisiones y recursos

La PFV se implementó a través de un modelo de gestión movilizador del sistema público, articulador de obligaciones y compromisos provinciales y locales que incluyó a efectores del campo social, involucrándolos en la ecuación de gobernabilidad en un escenario de expectativas de avance en el ejercicio de Derechos, abierto en su contribución a la reducción de desigualdades socio territoriales (Rodulfo y Boselli, 2014).

La construcción del modelo de gestión se dio a través de la acción directa del PEN y la obra pública, en respuesta a las demandas críticas de trabajo, empleo y reactivación económica. La recentralización y concentración de decisiones y recursos en el Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios (MPFIPyS), fue la base impulsora de las concertaciones políticas, dando lugar una progresiva reconfiguración de roles y capacidades de los diversos actores públicos, privados y comunitarios intervinientes.

La gestión se caracterizó por la concentración de prerrogativas en el PEN, centradas en un pequeño grupo de colaboradores y en una aplicación vertical y jerárquica de los programas determinados de “arriba hacia abajo”, con unificación a nivel nacional de los procedimientos de adjudicación, contratoy pago de obras.

La instrumentación de la respuesta habitacional se apoyó en una doble estrategia de actuación, de carácter interinstitucional (nación-provincias) e intersectorial (intra-organismos del PEN). Así por una parte, la convocatoria al Sistema Federal de Vivienda y su órgano consultivo, el Consejo Nacional de Vivienda (CONAVI), generó el ámbito de legitimación necesario a la asociación de recursos y voluntades entre el gobierno nacional y los provinciales, poniendo en valor las capacidades desarrolladas a través de los años por el sistema público mediante la construcción habitacional masiva y el crédito subsidiado. Por otra parte, la convocatoria intersectorial reunió el accionar habitacional del MPFIPyS, con la concurrencia de los Ministerios de Desarrollo Social y de Trabajo, Seguridad y Empleo, traccionando recursos y programas e involucrando a organizaciones y movimientos sociales.

La ejecución de los programas apoyó la continuidad del modelo de gestión productiva tradicional (Ley N° 21581, 1977) organizado a través de contrataciones por “licitación de obra pública”, mediante el cual el Estado nacional determina el perfil productivo en relación a tipologías, superficies de prototipos, características constructivas, estándares de calidad dentro de criterios de adjudicación social convergentes a una concepción de “universalidad” en la atención de la demanda (SSDUV; Leyes y Decretos Nacionales).

Dicha estrategia, fortaleció los enlaces con el sector empresarial y con las organizaciones laborales sindicalizadas en el logro del impacto plurisectorial en las cadenas productivas, movilizando las capacidades de organización de diversa escala y grado de especialización, tanto en lo referente a la distribución territorial, como a la oferta de empleo posibilitando asegurar niveles de actividad en el tiempo con utilización de insumos y valores de oportunidad en las diversas regiones.

La asignación de recursos extra-presupuestarios, provenientes del Tesoro Nacional y su transferencia con carácter no reintegrable, fue la herramienta político-técnica de los Acuerdos Marco Nación-Provincias, cuyos cupos distributivos determinaron la localización territorial de las inversiones y de la oferta habitacional, aunque reservando un espacio decisional a las jurisdicciones provinciales y gobiernos locales (SSDUV), constituyendo una línea continua de activación de producción y empleo, como contribución a la emergencia laboral primero y la activación del desarrollo de sus impactos multisectoriales, después. Se concretaron en el tiempo, según las metas previstas de la siguiente manera: Fase I (2003) Reactivación y Emergencia, 261 mil empleos, U$S 269 millones; Fase II (2004/2005), Programa Federal de Construcción de Vivienda I y II, 120 mil viviendas, U$S 1.300 millones; Fase III (2006/2007) Previsibilidad Empresarios y Trabajadores, 900 mil empleos; Programa Plurianual, 340 mil viviendas, U$S 6.000 millones. Fondos extrapresupuestarios (2004-2007), Fideicomisos del Sistema Jubilatorio de Seguridad Social ANSES (Fase 2008-2015) y recursos presupuestarios [3] (Figura 1).

La evolución temporal de las decisiones se orientó a sostener las líneas de producción y empleo en pos de metas crecientes como estrategias de activación económica contracíclicas. La diversificación de productos –vivienda nueva y mejoramiento habitacional– junto a la incorporación, en sucesión continua, de programas y subprogramas, nuevos recursos (Figura 2) y efectores sociales, consolidó las Fases de la PFV y la nueva unidad productiva: Solución Habitacional (SH: viv. + mej. hab.).

Este adosamiento sucesivo de acciones y la creciente incidencia de movimientos y organizaciones sociales puestos en juego, sumado al insuficiente desarrollo de canales de comunicación y de procedimientos de transparencia institucionalizados, activó un deslizamiento fáctico hacia prácticas crecientemente clientelares las que, en ausencia de una evaluación de procesos y resultados, redujo la corrección de las distorsiones que se acumularon, limitando los alcances de la política pública.

La activación financiera de la Banca Pública fue otra iniciativa que incorporó al Banco de la Nación Argentina y al Banco Hipotecario, al entramado de actores convocado por la política, reforzando el camino de la utilización de fondos fiduciarios con recursos del sistema jubilatorio (ANSES). Estos, combinados con recursos FONAVI a través de articulaciones con el Sistema Federal de Vivienda y el MPFIPyS en algunas Operatorias [4] tuvieron al Programa de Crédito Argentino del Bicentenario para la Vivienda Única Familiar (Pro.Cre.Ar), Decreto 902/2012, liderando el proceso de  la PFV en la Fase 2012-2015.

El sector habitacional nacional a fines del 2015

Desde lo institucional, a partir del 2012 las decisiones del PEN, desplazaron la sólida concentración de decisiones del MPFIPyS que por más de una década mantuvo las operatorias federales con una inversión declinante (a valores constantes).

La ampliación de recursos y acciones habitacionales emprendidas cruzó límites de las capacidades de expansión provocando acumulación de demandas no atendidas, tracción de recursos provinciales no previstos, distorsiones financieras con fraccionamiento temporal de los procesos de pago, paralización de obras e impactos inflacionarios derivados del sostenimiento de carteras de proyectos de las distintas líneas de actuación.

El Pro.Cre.Ar lideraba la actuación habitacional de respuesta a la demanda creciente de créditos hipotecarios, en un  escenario inflacionario que puso en evidencia que, los esquemas de financiamiento previstos no estaban diseñados para recuperar el capital prestado y conllevaban a una mayor fragilidad del sistema de resguardo de las jubilaciones y pensiones.

En el año 2014, se reinstala y fortalece la participación de los movimientos sociales y su territorialidad con la elevación de rango a Secretaría de Hábitat Popular (Ex Plan Arraigo 1992, Padre Múgica, Decreto 1715/2014). La fragmentación sectorial se expresa en el presupuesto 2015 de los sectores intervinientes.

Resultantes productivas

Según el informe de la Auditoría General de la Nación “una de cada tres viviendas construidas incumplía los estándares mínimos de calidad para viviendas de interés social establecidos en los Planes Federales de Vivienda; y, otro tercio de las viviendas se ejecutó sin infraestructura de servicios básicos” (PEN, 2016, p. 47).

La inadecuación de los proyectos habitacionales a la realidad local se expresaba en barrios emplazados en localidades donde no había demanda suficiente, o donde no se había cumplido con la normativa local de ordenamiento territorial y/o transferencia de la titularidad del inmueble del desarrollo, o proyectos diseñados con tipologías que no coincidían con la realidad local.

También se encontró que los proyectos de viviendas sociales carecían de sostenibilidad financiera, con tasas fijas en pesos subsidiadas, como también fallas en los registros y evaluaciones sobre los ingresos, capacidades de pago y subsidios asignados a los grupos familiares.

La asignación de los recursos destinados a los planes nacionales de vivienda, se hizo en muchos casos como forma de discriminación política. Así podemos mencionar que entre 2005 y 2015, algunas provincias recibieron de manera discrecional, más del doble de los fondos que les hubieran correspondido por coparticipación federal.

Otra cuenta pendiente era el régimen de dominio de las viviendas adjudicadas. El 60% de las familias que vivían en viviendas sociales no tenía en diciembre de 2015 un título de propiedad de su casa. Esta situación transformaba a los habitantes no en propietarios de sus hogares sino en tenedores precarios de las viviendas que habitaban (PEN, 2016).

Las características de las nuevas urbanizaciones están relacionadas con impactos en la sustentabilidad ambiental: avances sobre tierras de calidad productiva, o ecológica, de valor patrimonial paisajístico, o con limitaciones ambientales, expansión urbana y anexión de nuevos territorios. También se verifican impactos en la sostenibilidad financiera derivados de requerimientos de inversión respecto de mayores demandas de transporte y servicios y de mayores costos de urbanización y mantenimiento, originados en las localizaciones generalmente externas al área urbanizada (Figura 3).

El debilitamiento del Sistema Federal de Vivienda

El declive en la inversión y la producción

Con relación a la inversión, el FONAVI representó –desde fines de los años setenta– la principal fuente de financiamiento de los programas habitacionales destinados a los sectores de menores ingresos. A partir de 2005, con la puesta en marcha de los PFV se sumaron a los recursos FONAVI [5], nuevos recursos para la construcción de viviendas, de acuerdo con convenios destinados a proyectos decididos a nivel central e instrumentados a través de los Institutos Provinciales de Vivienda (IPV) y en algunos casos directamente con los municipios u ONGs.

Sin embargo, el relativo incremento de la inversión analizada a valores constantes (deflactados [6]) muestra que los recursos FONAVI fueron decreciendo, especialmente a partir del quiebre de la economía y la pesificación del año 2002, llegando a representar hacia 2005 (y persistentemente hasta el 2018) menos de la tercera parte de lo que representaban en 1995 cuando se dictó la Ley N° 24464 (Figura 4).

Asimismo, pese al incremento de la inversión, resultado de la incorporación de recursos provenientes de la Tesorería General de la Nación destinados a los planes federales, los costos de la construcción y las tasas fijas en pesos, se vieron afectados a partir de 2007 por una inflación creciente, erosionando la capacidad del sistema de producir soluciones habitacionales interrogando al sector sobre la sostenibilidad de los programas planteados.

En lo cuantitativo, la producción de soluciones habitacionales [7], resultado de más de 40 años de políticas públicas, representaba hacia 2018, un universo de 1.318.319 viviendas nuevas terminadas y 347.523 mejoramientos habitacionales (Tabla 1).

En los años en que más viviendas nuevas se construyeron (1995-2000) se alcanzó una cantidad promedio de 43 mil viviendas al año construidas. El declive de la incidencia del FONAVI, se profundiza a partir del año 2000, y pese a la incorporación de los programas de construcción de vivienda nueva de los planes federales, las cuantías anuales no alcanzan a cubrir el crecimiento vegetativo y menos aún la brecha deficitaria [8].

El progresivo declive de la producción de viviendas nuevas FONAVI es compensado, por una parte, con las viviendas construidas a partir de 2005 por los planes federales; y por la otra, con el incremento de los programas de mejoramiento habitacional, los que permiten la ampliación de los hogares beneficiarios, constituyéndose en la estrategia dominante que permitió mantener cuantías crecientes de la producción total (en soluciones habitacionales) y de cobertura social (número de beneficiarios) [9]. Esta estrategia, junto a la disminución de superficies en las viviendas nuevas y la variación tipológica de soluciones habitacionales de menor costo, compensó la incidencia de la erosión inflacionaria, aunque interroga sobre la calidad de las soluciones habitacionales concretadas (Figura 5).

Gestión habitacional 2016-2019

La construcción de un marco institucional y la promoción de acuerdos público-privado

La gestión nacional 2016-2019 introdujo una reforma del PEN que, en el marco de los objetivos fijados [10], concentró en el nuevo Ministerio del Interior, Obras Públicas y Vivienda (MIOPyV), atribuciones de Planificación Estratégica Territorial y coordinación de Obras Públicas e Infraestructura Urbana y Vivienda, aunándolas a las competencias en asuntos políticos e institucionales de vinculación con Gobiernos de Provincias y Municipios (Ley N° 22520, 1981, de Ministerios. Decreto 13/2015 y actualizaciones).

La concertación como mecanismo de coordinación entre actores gubernamentales y sociedad civil, cumplió un papel relevante.

Se trata de un proceso participativo y negociado del Estado con los actores sociales claves del proceso de formación de políticas públicas, a nivel de país o localidad, que afecta la orientación y los contenidos de las mismas, y con importantes implicaciones para toda la sociedad (Licha, 2006, p. 5).

El Informe de Gestión del MIOPyV destaca la generación de alianzas interministeriales e intergubernamentales que reenfocan las políticas del período anterior, impulsando lineamientos de reforma institucional y modernización de criterios de intervención, de la mano de los nuevos recursos tecnológicos de comunicación digital y gestión. Las prioridades vinculadas a la refederalización de recursos y el nuevo equilibrio Nación-Provincias, fueron acompañadas por un enfoque territorial de la actuación, acentuado por la incidencia del alineamiento internacional y compromisos emergentes de la Agenda Hábitat III – ONU (MIOPyV, 2019).

Para fortalecer el federalismo en Argentina, la reducción gradual del déficit fiscal y la puesta en funcionamiento del Régimen de Responsabilidad Fiscal, se llevaron adelante acuerdos Nación-provincias dando lugar a un nuevo Consenso Fiscal, según el cual toda la recaudación, producto del Impuesto a las Ganancias, se coparticipó de acuerdo con el régimen general de distribución, de tal manera que la participación de las provincias en el reparto directo de la recaudación total, pasó del 27% al 31%. Al par, se promovió el saneamiento de las cuentas provinciales y las buenas prácticas fiscales, firmándose acuerdos de asistencia financiera [11] con avance en el debate de las Leyes de Coparticipación y de Responsabilidad Fiscal y Buenas Prácticas de Gobierno (Ley N° 27428 Federal de Responsabilidad Fiscal). Como resultante de este proceso el déficit fiscal primario, pasó del 4,3% en 2015, a un superávit de 2,4% en 2018 y de 1,2% en 2019 en términos del gasto primario consolidado (MIOPyV, 2019).

En la coordinación de la inversión pública nacional se destaca la continuidad y actualización del Plan Estratégico Territorial, el apoyo a la planificación territorial de provincias y municipios y la mejora de servicios en las áreas metropolitanas del interior, en pos de elevar la calidad de vida de su población y la competitividad de sus economías urbanas (programa DAMI [12]). La incorporación de orientaciones y herramientas promovidas por los compromisos suscriptos a nivel internacional dan lugar a la formulación de la Política Nacional Urbana, herramienta orientadora del desarrollo de ciudades y asentamientos humanos compactos, inclusivos, sustentables y resilientes, que promueven la reconsolidación del tejido urbano.

Concurrentemente a la federalización institucional y la territorialidad de las inversiones, se iniciaron reformas del marco normativo vigente en la política habitacional, que dieron lugar a una intervención institucional segmentada según los organismos participantes, pudiendo observarse en el escenario 2019, líneas de actuación diferenciadas según la segmentación socioeconómica de la demanda y la promoción del crédito hipotecario, acompañada desde la construcción de instrumentos institucionales:

Plan Integral de Hábitat y Vivienda determina el soporte del marco institucional sectorial y la promoción del crédito hipotecario.

Decreto 358/2017, PEN, creación del Registro Nacional de “Barrios Populares” (RENABAP). Inicia el proceso de institucionalización de la acción en asentamientos informales como política de Estado.

Instrumentos institucionales

Plan de Integral de Hábitat y Vivienda. Estructura institucional y promoción del crédito hipotecario

Los objetivos expresos [13] de la reforma sectorial de vivienda, la instrumentación de lineamientos y mecanismos de sustentabilidad y transparencia, y la promoción del crédito hipotecario, fueron elementos rectores de la formulación del Plan Integral de Hábitat y Vivienda que, aunque tempranamente delineado, presentó un despliegue lento con predominio normativo de las reformas y escasa sintonía con el escenario habitacional construido hasta el 2015.

Las acciones iniciales incorporaron una mirada de actualización de la situación habitacional (MIOPyV, 2016), en el marco de los principios promovidos en HÁBITAT III, impulsora de nuevas orientaciones en políticas de hábitat y urbanas, junto a la revisión y reconversión de los Planes Federales y realineamiento del Pro.Cre.Ar.

Por una parte, el análisis evaluativo reconoció la dimensión del déficit habitacional estructural, “necesidades que se mantienen insatisfechas durante años y las nuevas demandas”, la necesidad de aplicar “una visión con más capacidad de actuar sobre múltiples objetivos” (MIOPyV, 2016).

La actualización de las cifras del déficit cuali-cuantitativo –Déficit Habitacional en 3,8 millones de viviendas (28%); 2,2 millones de viviendas recuperables (54%); 1,6 millones de viviendas irrecuperables (43%)–, fue acompañada de la agregación de una nueva perspectiva que dio cuenta de las vulnerabilidades socioterritoriales presentes identificando 6.300 zonas marginales y 4.500 zonas vulnerables en 32 aglomerados urbanos mayores a 100 mil habitantes, (66%); 936 zonas vulnerables en 298 aglomerados urbanos de entre 10 mil y 100 mil habitantes (20%); 876 localidades vulnerables en 658 áreas urbanas menores a 10 mil habitantes. Y rurales (14%), alcanzando a un total de 12 millones de personas afectadas, situación que fundamento la intervención sectorial del Plan de Hábitat y su implementación (SV-MIOPyV, 2019).

El Plan de Hábitat incorporó al sector habitacional una componente innovativa aplicando estrategias de intervención con base en el abordaje de la vulnerabilidad socioterritorial, combinadas con la presencia pública directa de gestión participativa, mediante proyectos de mejoramiento integral y renovaciones urbanas en zonas y localidades vulnerables, ciudades intermedias y barrios periféricos de ciudades. Los ejes de intervención priorizaron: la creación o mejoramiento de espacios públicos; el acceso al suelo; mejoramiento de vivienda e infraestructura de renovación urbana con puesta en valor de áreas centrales, y corredores ambientales intraurbanos, en sintonía con la Política Urbana Nacional en formación.

La actuación da cuenta de 530 proyectos de mejoramiento integral y 260 de renovación urbana, que ofrecen un conjunto de nuevas experiencias a evaluar en el abatimiento de déficits cualitativos en lugares invisibilizados hasta la fecha por las políticas habitacionales (MIOPyV, 2019).

Por otra parte, la revisión diagnóstica incluyó una mirada crítica de la gestión de vivienda 2003-2015 atravesada por “la libre disponibilidad de los recursos FONAVI” y el financiamiento “discrecional, clientelar, poco transparente”, señalando los déficits de calidad constructiva, de localización y de asignación social de los programas las debilidades del sistema de recuperos y niveles de subsidio público no sostenibles. También observó la desarticulación entre el FONAVI, los planes federales y el Pro.Cre. Ar, con “superposición de los recursos del Estado que atendían a públicos similares” y el impacto en el “crecimiento no planificado de las ciudades y una inversión ineficiente de los recursos públicos”. Junto a ello se destacó “la inexistencia de crédito hipotecario sostenible, como también de un mercado privado de capitales activo en el financiamiento de soluciones habitacionales con esquemas de ahorro o de repago que resulten previsibles y sostenibles para escalar la cantidad de soluciones” (SV-MIOPyV, 2019, p. 7-8).

La formulación del Plan de Vivienda buscó revertir la situación evaluada y modificar la cultura de entender al Estado como natural proveedor de viviendas, encaminando una política promotora de la participación responsable de los actores involucrados en las ofertas y demandas habitacionales, adaptable a las diferentes realidades, priorizando la transparencia, la eficiencia y la sustentabilidad emergente de los objetivos enunciados.

Las líneas de acción instalaron diferentes modalidades en la atención social mediante la segmentación de la demanda y su organización según niveles de ingreso, abarcando desde los sectores más vulnerables, en donde se priorizó el subsidio, la urbanización de barrios, la regularización dominial, la provisión de vivienda social, hasta los sectores medios bajos y medios, orientados hacia el crédito hipotecario, adecuado en la ecuación de subsidio, ahorro y crédito con movilización de recursos privados.

La intervención pública directa se reservó a una escala limitada de altos niveles de subsidio, instrumentada en la Línea 1, promoción de la construcción de vivienda social” dirigida a los hogares en situaciones sociales más apremiantes facilitando “la disposición planificada de uso del suelo y la urbanización integral de barrios populares incluyendo la infraestructura básica, mantenimiento, seguridad ciudadana, equipamientos sociales, títulos de propiedad, préstamos o subsidios para mejora de las viviendas, abarcando los sectores más vulnerables y las previsiones de emergencia habitacional (SI-MIOPyV, 2017).

Esta línea subsumió los proyectos comprometidos por los planes nacionales y planes federales [14] adecuando la ejecución a las disponibilidades presupuestarias. El saneamiento de la cartera, la adecuación de los convenios y unidades UVI de actualización de costos, el seguimiento y control de obras y el Fondo Fiduciario para la Vivienda Social fueron elementos claves de reconversión de los programas de la ex PFV. Resultados: 115.143 viviendas, 8.261 mejoramientos y 459 infraestructuras en ejecución; 79.074 viviendas, 38.004 mejoramientos habitacionales y 106.555 escrituras entregadas (SV-MIOPyV, 2019).

La promoción del crédito hipotecario

Las líneas de fortalecimiento y promoción del crédito hipotecario tuvieron como norte la interrelación público-privada, la que ocupó un importante aspecto focal orientando importantes esfuerzos para instalar los principios y mecanismos de operación con respaldo legislativo, concretado en la sanción de leyes nacionales que crearon  instrumentos de ahorro y crédito, y también posibilitaron el realineamiento del Pro.Cre.Ar; todas estas líneas en su conjunto, construyeron un marco institucional de base democrática consensuado para el logro de una sostenibilidad financiera sectorial  de carácter estructural y permanente.

Entre estas pueden citarse la Ley N° 27271 (2016),Sistema para el Fomento de la Inversión de la Vivienda “CASA DE AHORRO” instrumentos de ahorro, préstamo e inversión para Unidades de Vivienda (UVIs); la Ley N° 27397, Determinación de Precios en Contratos de Obra Pública Destinados a Vivienda; la Ley N° 27328referida a contratos de Participación Público-Privada, habilitó al sector público a convenir con el sector privado para  desarrollar proyectos de infraestructura y vivienda, entre otros, y la Ley N° 27440sobre Financiamiento Productivo, en su Título XII, fomentó condiciones para fondos comunes de inversión o fideicomisos financieros, cuyo objeto de inversión fueran 1) desarrollos inmobiliarios para viviendas sociales y sectores de ingresos medios y bajos; 2) créditos hipotecarios; 3) valores hipotecarios.

El Plan de Vivienda, en sintonía con lo anterior, instrumentó las líneas: acceso al financiamiento para la vivienda; asociación Público-Privada para la vivienda y  promoción de la oferta de vivienda, abriendo alternativas a los sectores socioeconómicos y niveles de ingresos medios bajos, medios y medio altos, mediante la generación de nuevos instrumentos de movilización de recursos, normas y herramientas de inversión de participación e incorporación de aportes de terceros, para el desarrollo de soluciones de vivienda.

La responsabilidad del MIOPyV de presidir el Comité Ejecutivo del Pro.Cre.Ar (Decreto 146/2017) permitió la articulación con el Plan de Vivienda (Línea 2) posibilitando el realineamiento crediticio vinculado a la sostenibilidad sociofinanciera y mayor integración de instrumentos para actuar sobre el déficit habitacional. Entre estos:

> Creación del Fondo Fiduciario Pro.Cre.Ar con reemplazo del financiamiento de los fondos de Garantía ANSES, por financiamiento de bancos públicos y privados, diversificando aportes y reduciendo la deuda contraída.
> Incorporación del esquema: Ahorro (beneficiario) + Subsidio (público) + Crédito, (entidades financieras adheridas).
> Adopción del sistema de crédito UVA de cuotas ajustables para mantener el valor del ahorro e incidencia del subsidio y del Fondo de cobertura para deudores hipotecarios, por desfasaje inflacionario administrado por BICE.
> Selección beneficiarios con base Sistema de Gestión de Beneficiarios SIGEBE
> Incorporación del Programa “Mejor Hogar” Mejoramientos. Microcréditos s/destino Mejor Hogar Gas, Mejor Hogar Materiales, Mejor Hogar Cloacas, Mejor Hogar Sustentable (Ahorro de energía) alineado con el Plan de Acción Nacional de Energía y Cambio Climático – mitigación. Integrado al Fideicomiso Pro.Cre.Ar (2017) y al Fondo Fiduciario de Vivienda Social (2019) – Resultados: 240 mil beneficiarios, 2/3 Materiales (SV-MIOPyV, 2019).

Los resultados, fuertemente condicionados por la cartera de créditos previa, impactaron en las adecuaciones revisoras realizadas. El avance financiero y de ejecución del componente exhibe 10 mil viviendas entregadas de desarrollos urbanísticos y 29 mil familias que recibieron subsidio y crédito para comprar su primera vivienda, y los 1.300 lotes con servicios con crédito hipotecario (SV-MIOPyV, 2019).

La línea de Asociación Público-Privada para la vivienda en sus operatorias de Conjuntos Urbanos Integrados (CUI) y Entidades Intermedias (EI) y delPrograma Desarrollo de Viviendas PRODEVI y de“Promoción de la oferta de viviendas” en su Programa Vivienda Promocionada (PVP) y de Lotes con Servicio AABE (PROCREAR), abrieron un conjunto de opciones, complementadas con avances en promoción fiscal dirigida a vivienda (exención impositiva y devolución del crédito fiscal del IVA); deacceso al financiamiento y al crédito intermedio para la construcción; el Fondo Fiduciario de Garantía para el Financiamiento de la Vivienda Social (FOGAVISO), la Póliza global de seguro de caución para Adquirentes de Unidades Construidas o Proyectadas bajo el Régimen de Propiedad Horizontal y las facilidades de inversión institucional de compañías aseguradoras.

Complementariamente se concretaron mecanismos de gestión de inversiones como las Mesas Transversales [15]: 1) Mesa de la Construcción; 2) Mesa de Vaca Muerta; 3) Mesa de la Oferta, 4) Mesa de la Cámara del Acero (SV-MIOPyV, 2019).

El diseño de la política de subsidios a la demanda acompañó estas iniciativas para posibilitar el acceso al crédito de los hogares a opciones de terreno subsidiado, subsidio al capital, subsidio a la tasa, subsidio del seguro hipotecario y otros como el seguro hipotecario, protección de deudores hipotecarios y subsidios temporarios; aunque su instrumentación concreta no llegó a consolidar la línea de actuación.

Mejora de gestión e instrumentos normativos

En forma concurrente y en favor de una mayor transparencia y sostenibilidad en la administración del uso del financiamiento público, la asignación social y la modernización de canales de comunicación e información requeridos por las nuevas orientaciones del accionar público-privadas adoptadas, se propuso una creciente y sostenida formulación de normas y procedimientos. Entre estos:

> Fondo Fiduciario para la Vivienda Social (FFVS) Ley N° 27341, Art. 5 (2016).
> Coeficiente de actualización UVI valor en pesos determinado por BCRA y actualizado diariamente por ÍCC, INDEC para vivienda unifamiliar que se adopta como unidad para determinar y mantener actualizados los montos máximos financiables por la Secretaría de Vivienda y Hábitat aplicable a convenios suscriptos bajo la Ley N° 27397 (2017).
> Saneamiento de la Cartera PFV y ajuste a financiamiento disponible respecto a los recursos.
> Seguimiento y control de obras. Equipos Interdisciplinarios por Región Gestión Operativa con Sistema de Procesamiento de Certificados de Obra, Ejecución Presupuestaria y Pagos y Sistema de Gestión de Beneficiarios (SIGEBE), herramienta de gestión Res. N° 19-E/2018 Base Única de Beneficiarios (BUB), y Manual de Ejecución.
> Actualización normativa técnica/tecnológica. Estándares mínimos de calidad para las viviendas de interés social Resolución N° 9/17, julio 2017; RESOL-2019-59-APN-SV#MI; en agosto 2019 se actualizan estándares mínimos de calidad para viviendas de interés social, resoluciones 2/2018; 3/2018; 5/2018, Evaluación de aptitud urbanística y Estandarización y Certificación sistemas de constructivos de madera.
> Estrategia Nacional de Vivienda Sustentable Acciones de Promoción y Capacitación; Proyectos Prototipos, Manual de Vivienda Sustentable y espacios de intercambio nacional e internacional, RESFC-2019-2-APN-SGAYDS#SGP.

Decreto 358/2017 creación del Registro Nacional de “Barrios Populares” (RENABAP)

Este decreto inicia el proceso de institucionalización de la acción en asentamientos informales como política de Estado.

Desde los años noventa, el Estado nacional ha desarrollado una línea continua de intervención en asentamientos informales caracterizada por dos orientaciones: la regularización de tierras fiscales ocupadas por familias de recursos insuficientes y la integración sociourbana de los asentamientos informales. Ambos procesos desarrollaron capacidades públicas de intervención que produjeron avances en diseño participativo y gerenciamiento público de emprendimientos complejos, caracterizados por la perspectiva interdisciplinaria que instalaron la cuestión en un escenario de restricciones de acceso al suelo urbanizado y proliferación creciente de asentamientos informales.

Las intervenciones dirigidas a la regularización de la tenencia en tierras de propiedad nacional se institucionalizaron en los inicios de los noventa a través del Decreto N° 846/91 de creación de la Comisión de Tierras Fiscales Nacionales – Programa “Arraigo” [16], organismo ejecutor de la Ley N° 23967/91 instrumento ordenador hasta la actualidad para el arraigo de las poblaciones en los sitios de su asentamiento informal generando condiciones de tenencia segura. Este organismo desarrolló una acción continuada, aunque variable, hasta alcanzar el rango de Secretaría Nacional de Acceso al Hábitat, Decreto Nº 1715/2014.

Las intervenciones dirigidas a la integración sociourbana de los asentamientos informales [17] están representadas por más de 25 años por el Programa de Mejoramiento de Barrios (PROMEBA), con financiamiento del Contrato de Préstamo BID-Gobierno Argentino N° 940 OC/AR PROMEBA I, en 1997, que dio curso a una línea de política de evolución creciente (préstamos N° 1842 OC/AR 2008 PROMEBA II, 2662/OC-AR 2012 PROMEBA III y 3458/2015 PROMEBA IV). La finalidad del programa ha sido mejorar la calidad de vida y contribuir a la inclusión urbana y social, e integración de los hogares argentinos de los segmentos más pobres residentes en villas y asentamientos irregulares operando de manera descentralizada a través de las Unidades Ejecutoras provinciales y municipales. El PROMEBA ha operado al ritmo de los cambios de la problemática alcanzado una dimensión de ejecución de 625 proyectos, Familias/lotes: 42.636 beneficiarios y una inversión de 445 millones de dólares (a valores corrientes), según la información del sitio <www.argentina.gov.ar> (en actualización a la fecha).

La gestión 2016-2019, se caracterizó por un temprano abordaje de atención de la problemática de los asentamientos informales, encarada desde los momentos iniciales del gobierno que revisitó los primeros objetivos de la Línea de Regularización y su corpus institucional-normativo, buscando articular los lineamientos y aprendizajes derivados de los proyectos de integración sociourbana dentro de la perspectiva multiactoral y multisectorial de gobernanza emergente de la Agenda HABITAT III (Naciones Unidas, 2017), encausando el proceso hacia la instrumentación legislativa en sucesivas fases.

En el 2016, comienza a plasmarse la primera fase del marco institucional de apoyo a la reorientación de las acciones a través del Programa Presupuestario Coordinación de Proyectos Socio-comunitarios, ejecutado por la Secretaría de Coordinación Interministerial JGM, mediante la convocatoria de un equipo interjurisdiccional conformado por representantes de las áreas competentes del gobierno nacional, provincial y local, y ONGs como TECHO y Cáritas Argentina, movimientos y organizaciones sociales nucleadas en CTEP, CCC y Barrios, a través de los cuales se concretó, la actualización de información (Figura 6).

La segunda fase iniciada por el Decreto N° 358 2017) consolida la Mesa Nacional de Coordinación para Barrios Populares y el Registro Nacional de Barrios Populares en Proceso de Integración Urbana (RENABAP) y la actualización de la Ley N° 23967, dando cuenta de la duplicación de la población afectada al 2010 (INDEC, 2010).

Las cifras resultantes identificaron 4.416 barrios populares que ocupan 444 km² de superficie, 830 mil viviendas, 936 mil familias, y más de 4 millones de habitantes a nivel nacional. El 65% de los barrios tienen menos de 150 familias, mientras que el 1% (44 barrios) más de 2 mil familias. El 55% se conformaron antes del año 2000, el 26% entre 2000 y 2010. El 18% restante se formó entre 2010 y 2016 registrándose un incremento decenal sostenido con un patrón de población joven en la que el 47% es menor de 20 años y el 4% mayor de 60 años. La superficie ocupada en su mayoría es de propiedad privada (61%); gubernamental el 26%, y el 13% sin información catastral. Más del 90% hogares no tienen acceso a redes formales de prestación de servicios agua y cloacas, el 70,69% a la red de energía, 30,80% se calefacciona con energía eléctrica. Esta cuanti-cualificación es significante respecto de dimensionar el esfuerzo requerido para la superar situaciones de segregación y propender a la inclusión y ampliación de niveles de ciudadanía [18].

Los instrumentos utilizados en el Relevamiento y el Certificado de Vivienda Familiar, avanzan en el reconocimiento de Derechos. La categoría Barrio Popular busca resignificar la negatividad y estigmatización de la villa de emergencia y el asentamiento reemplazándolo por una nominación que, aunque registra diversos grados de precariedad, hacinamiento y déficit, lo incluye en el medio urbano. El Certificado de Vivienda Familiar por su parte, permite acreditar la existencia y veracidad del domicilio, a los efectos de solicitar la conexión de servicios tales como agua corriente, energía eléctrica, gas y cloacas; solicitar la Clave Única de Identificación Tributaria (CUIT) y/o la Clave Única de Identificación Laboral (CUIL), realizar peticiones ante los organismos públicos; solicitar prestaciones de salud, previsionales y educativas. Se constituye así en un medio que permite otorgar seguridad en la tenencia del suelo y la vivienda, disputar su tenencia y acompañar procesos de lucha individual y colectiva en el pase de la categoría de habitante a ciudadano, al par de acceder a mejoras en términos de provisión de servicios sociales. Debe destacarse que, el Certificado de Vivienda Familiar no es vinculante para la dotación de servicios y no está ligado a la gestión presupuestaria de las empresas de servicios públicos u organismos de gobierno provincial y local con injerencia en el territorio de esta ciudad, lo cual limita su alcance. La creación del registro y su materialidad en el certificado ha activado y visibilizado una demanda latente.

La tercera fase, con la sanción de la Ley N° 27453 (2018),muestra en el Artículo 1° el acuerdo de intervenir por medio de la declaración de interés público del régimen de integración socio urbana de los Barrios Populares identificados (RENABAP). La declaración de utilidad pública sujeta a expropiación, de la totalidad de los inmuebles en los que se asientan los Barrios Populares en el Artículo 2° materializa formalmente el reconocimiento del derecho a la tierra. La implementación prevista mediante la elaboración participativa de las normas reglamentarias y procedimientos de validación se expresa en el Artículo 5°. La creación del Programa de Integración Socio Urbana en el Artículo 6° y en el 13° la creación de un fideicomiso para el financiamiento. El Decreto 174/2018 crea el Programa de Integración Socio Urbana (PISU, 2019) en el Ministerio de Desarrollo Social, con enfoque multidimensional de la problemática del hábitat informal.

La finalización de la gestión del año 2019 encuentra al programa en el diseño de su financiamiento. La reglamentación de la Ley N° 27453, está pendiente, mostrando un final abierto de su devenir. 

Resultantes productivas

La producción habitacional del período 2016-2019 no fue significativa. El declive del Sistema Federal y el cumplimiento de compromisos nacionales preexistentes lo caracterizaron. La gestión se concentró mayoritariamente en generar nuevos instrumentos legislativos, normas técnicas de producción y de conductas sociales compatibles con la sostenibilidad y transparencia de la acción pública desde una visión de largo plazo.

Si bien la acción promocional del crédito hipotecario y de reconocimiento socioterritorial de los asentamientos informales fue continua a lo largo del período observado, los avances en la faz ejecutiva y concreción de productos satisfactores no tuvieron un despliegue acorde a la intencionalidad de las políticas impulsadas.

El escenario presupuestario restrictivo limitó las acciones de intervención pública directa, así como la participación de los actores financieros privados convocados y de los demandantes sociales críticos relevantes en el período anterior, que se derivaron hacia la resistencia política de sus cuadros líderes.

La inflación desmanteló el escalonamiento de subsidios, que perdieron eficacia en la focalización de las demandas.

El impacto de retracción en el ahorro y crédito no colaboró en la instalación social de la cultura de sostenibilidad en el comportamiento de los actores involucrados, limitando la reforma sectorial emprendida.

Conclusiones

Analizando las políticas habitacionales de nuestro país durante las dos últimas décadas y su impacto en el territorio, observamos la presencia de modelos de gestión marcadamente opuestos entre sí, que hemos caracterizado, en el caso del primer período, como Neo desarrollismo fáctico, con énfasis en el desarrollo acumulativo de acciones, efectores y producción de satisfactores concurrentes a sustentar un proyecto hegemónico (Laguado Duca, 2016). En el segundo, se concreta el desarrollo de marcos institucionales de concertación, con énfasis en la construcción legislativa y normativa en orden a institucionalizar la democratización y sostenibilidad de las decisiones que adopta el Estado.

A la fecha verificamos la existencia de deudas pendientes, mediadas por opciones coyunturales que no logran conjugar una ecuación de alineamiento entre esfuerzos y soluciones para abatir el déficit y mejorar de calidad de vida, entre otras podemos mencionar:

> la persistencia del déficit estructural;
> los impactos territoriales de las nuevas urbanizaciones y brechas regionales generadas;
> la continuidad de las políticas públicas que se balancean entre el “cortoplacismo” y la “sostenibilidad”;
> la información confiable y actualizada (Censo Nacional de Población y Vivienda 2020 postergado, realizado en 2022, con información en fase de procesamiento).

La profunda crisis económica y social, resultado de la pandemia de la COVID-19, aun sacude al mundo y renueva en nuestro país los desafíos ante la pobreza y la desigualdad, poniendo en evidencia los factores de riesgo preexistentes: el hacinamiento, el déficit de acceso a servicios básicos, y la urbanización y metropolización de las ciudades, donde el virus se trasmite más rápidamente, mostrando también su efecto diferenciado sobre los grupos poblacionales, de ingresos bajos y medio bajos.

Estas inequidades afectan los consensos ciudadanos e imponen mayores desafíos a cualquier ingeniería social de la política pública. En el actual contexto de crisis, resulta impostergable recuperar la capacidad de vinculación entre la sociedad y el Estado para dar respuesta a la pobreza y desigualdad, y procurar un desarrollo humano sostenible ■

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NOTAS

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Rodulfo, M. B. y Boselli, T. (mayo-octubre 2022). Dos décadas de política habitacional argentina. Neo desarrollismo fáctico y marcos institucionales de concertación. [En línea]. AREA, 28(2). Recuperado de https://area.fadu.uba.ar/area-2802/rodulfo_bocelli2802/