Participación ciudadana en la construcción de planes de ordenamiento territorial. Caso Samborondón

Observatorio Ciudadano por el Derecho a la Ciudad y los Espacios Públicos de Guayaquil – Ecuador

Universidad Espíritu Santo – Ecuador
Facultad de Arquitectura

Introducción

En el período posterior a la Segunda Guerra Mundial, tras la creación del Fondo Monetario Internacional, el Banco Mundial y la Comisión Económica para América Latina y el Caribe, se firma la Carta de Punta del Este en 1961, en la que se forja el inicio de la planificación en Latinoamérica. En el documento de la “Alianza para el Progreso” se señala que los países de América Latina formularán programas nacionales amplios y debidamente estudiados para el desarrollo de sus economías a largo plazo (Alianza para el Progreso, 1962), lo que generó la creación de ministerios y oficinas de planificación para desarrollar los objetivos planteados de desarrollo social y crecimiento económico. A raíz de lo establecido, en los primeros años el enfoque de la planificación en el continente sudamericano tiene como fundamento el progreso de los países, pero también el intervencionismo económico (Lira, 2006).

Bajo la guía del Instituto Latinoamericano de Planificación Económica y Social (ILPES) los gobiernos latinoamericanos realizaron sus planes de desarrollo basados en el modelo de sustitución de importaciones, lo que se llamó Planificación Tradicional o Planeamiento Normativo. Dicho esquema parte de un método positivista, en el cual la formulación y ejecución surge del diagnóstico de la situación actual y anticipación de la posterior, enmarcado en las gestiones de los administradores o de quienes toman las decisiones, pero con escasa o nula participación ciudadana.

En general se puede afirmar que el accionar de las oficinas nacionales de planificación […] entre las décadas de los 70 y 80 se centró más en la elaboración de planes de desarrollo, que en aplicar el conocimiento contenido en estos al proceso decisorio (Lira, 2006, p. 10).

El Planeamiento Normativo se centra en el ordenamiento del espacio urbano; su tarea principal es fijar los usos de suelo y de las principales vías de comunicación y redes de infraestructura y abastecimiento; la participación ciudadana se concentra en los períodos de información pública y la presentación de quejas y son básicos también los estudios del medio físico, los estudios de arquitectura urbana y los estudios territoriales (Basualdo, 2013). Estos proyectos urbano-arquitectónicos que se encuentran amparados en los modelos o planes territoriales, constituyen los mecanismos de intervención públicos y/o privados que producen una transformación territorial que afecta el imaginario urbano y las actividades públicas, cuya área de influencia supera el terreno intervenido y genera tendencias para el desarrollo urbano (García, 2013).

A partir de esta fase nace la crítica de este proceso y con ella la Planificación Estratégica Situacional (PES). Carlos Matus señala que “el PES resulta obvio para el que nunca estudió planificación e incomprensible para el planificador tradicional” (Huertas, 1993, p. 15). Teniendo en cuenta esta aseveración, la practicidad de la planificación, no solo en su planteamiento sino en su ejecución, permite aterrizar las ideas y objetivos de lo planificado, dejando a un lado los limitantes económicos y sociales de la planeación tradicional e integrando todas las dimensiones de la realidad, en especial la política y la técnica.

En este contexto, el PES es una herramienta metodológica para la toma de decisiones sobre los escenarios posibles, en los que se prevé la mayor cantidad de variables que generen incertidumbre y nudos críticos, y a la postre se generan las operaciones para enfrentar cada uno de ellos, teniendo en consideración su viabilidad práctica y política.

Posteriormente, la Planificación Prospectiva propone que el futuro es el único momento en el cual se tendrá un impacto. Es por ello que se revaloriza y privilegia el enfoque a largo plazo, definiendo el futuro deseado y la planificación como la herramienta para alcanzar lo deseable, no solo para anticipar el futuro (Baena Paz, 2015).

La integración de los aspectos técnicos con los aspectos sociales para la construcción de una planificación territorial integral e inclusiva, trae como corolario el desarrollo de una herramienta político-administrativa capaz de promover la participación social en el proceso de construcción del espacio urbano con una visión macro de la realidad territorial. Sin embargo, al contraponerse los intereses políticos y económicos de ciudades con tendencias de desarrollo neoliberales, los resultados son distintos.

Según Bohigas (2008), los planes generales, tal como se siguen desarrollando, son los principales culpables de ese proceso anti-urbano, en el que también contribuyen la legislación sectorial, los intereses de los promotores e incluso la tendencia de los proyectos de los arquitectos, sobre todo de los considerados buenos profesionales.

Se ha señalado el proceso de construcción de los paradigmas de planificación como un desarrollo, en el que se han tratado de integrar, desde una mirada multidisciplinar, mecanismos de participación ciudadana al acercamiento real del territorio en la captación y redistribución de plusvalías generadas por procesos de urbanización y en la implementación estratégica de planes parciales o convenios específicos entre entidades públicas y privadas. La realidad es que todo lo anterior ha quedado en la teoría o discurso, ya que el contexto latinoamericano sigue utilizando el Planeamiento Normativo como forma de administración territorial (Basualdo, 2013).

El caso de Ecuador no es la excepción, ya que la planificación territorial a pesar de estar garantizada en su Constitución y tener las normativas nacionales y locales para su ejecución basada en una participación ciudadana activa, se ha realizado parcialmente, sin que la población en general y los grupos académicos hayan sido partícipes de aquellos procesos.

Planificación Territorial en el Ecuador

Ecuador no ha sido ajeno al proceso latinoamericano de re transformación de los procesos de planificación territorial a nivel nacional y local, evolucionando desde inicio de los noventa hasta llegar al último proceso a partir de 2007, con la puesta en vigencia de la nueva Constitución redactada en 2008, donde se creó el marco legislativo, normativo y técnico para restituir los derechos sociales y participativos en la creación y actualización de políticas públicas, así como en los procesos de planificación territorial en todos los niveles de gobierno.

Basado en la Constitución, en 2012 se creó el Código Orgánico de Ordenamiento Territorial, Autonomía y Descentralización (COOTAD) [1] que agrupó, reformó, actualizó y derogó varias leyes dispersas y obsoletas sobre la gestión de los Gobiernos Autónomos Descentralizados (GAD) y su manejo en la planificación territorial. Paralelamente, se creó el Plan Nacional para el Buen Vivir, en el que se definieron las políticas públicas a nivel nacional y de aplicación en todos los niveles de gobierno, sirviendo de guía y referencia para los GAD en la planificación local y regional, y para promover la planificación descentralizada y participativa. Su última versión de 2017 se denominó Plan Toda una Vida.

La planificación territorial está garantizada en la Constitución del Ecuador. En el numeral 5 del artículo 3 se establecen como deberes primordiales del Estado planificar el desarrollo nacional, erradicar la pobreza, promover el desarrollo sustentable y redistribuir equitativamente los recursos y la riqueza para acceder al Buen Vivir (Asamblea Nacional, 2008, p. 17).

En este contexto, desde 2007, el desarrollo sustentable está alineado a las políticas públicas nacionales y a todos los aspectos de la gestión territorial del Ecuador en la que se integren todos los niveles de gobierno (nacional y local), para cumplir con los objetivos nacionales que se encuentran señalados en el Plan Nacional de Desarrollo.

Los artículos del 262 al 267 de la Constitución señalan las competencias exclusivas de los GAD regionales, provinciales, cantonales y parroquiales. Para todos estos niveles de gobierno locales se determina la obligatoriedad de “planificar el desarrollo y formular los correspondientes planes de ordenamiento territorial, de manera articulada con la planificación nacional, regional, provincial, cantonal y parroquial” (Asamblea Nacional, 2008, pp. 128-131).

Existen otras leyes nacionales que reafirman y detallan esta obligación de los GAD como el Código Orgánico de Planificación y Finanzas Públicas, que tiene como uno de sus objetivos “articular y coordinar la planificación nacional con la de los distintos niveles de gobierno y entre estos” (Asamblea Nacional, 2010, p. 4). Con ello se regula la sinergia entre el Plan Nacional de Desarrollo y los planes locales de los GAD. En el artículo 12 del Código se establece que la planificación del desarrollo y ordenamiento territorial es competencia de los GAD en sus respectivos territorios. Además, en el COOTAD, en los artículos referentes a competencias exclusivas de los GAD, se reafirma lo señalado en la Constitución.

Se aprecia que la estructura jurídica de la Planificación Territorial tiene un orden lógico y coherente en la legislación ecuatoriana, donde desde la constitución, códigos, leyes y las normas que se establecen para ellos, definen las directrices y líneas generales para su ejecución para todos los niveles de gobierno.

Para la aplicación de una planificación a nivel nacional, se elabora el Plan Nacional de Desarrollo, que es coordinado por la Secretaría Nacional de Planificación y Desarrollo (SENPLADES) con las instituciones del Ejecutivo y los GAD. En este documento técnico-político se definen las políticas, programas y proyectos públicos, las asignaciones del presupuesto estatal, la inversión y asignación de los recursos públicos, entre otras variables, a las que se sujeta el desarrollo territorial del Ecuador y es la base para la construcción de los Planes de Ordenamiento Territorial locales.

La participación ciudadana en la construcción de los Planes de Ordenamiento Territorial está garantizada en los artículos 238 y 241 de la Constitución del Ecuador, que señalan que “los GAD se regirán por el principio de participación ciudadana” y que “la planificación garantizará el ordenamiento territorial y es de carácter obligatoria para todos los GAD” (Asamblea Nacional, 2008, p. 121). El artículo 304 del COOTAD estipula que “los GAD conformarán un Sistema de Participación Ciudadana” (Ministerio de Coordinación de la Política y Gobiernos Autónomos Descentralizados, 2011). Además, los artículos 64 y 65 de la Ley Orgánica de Participación Ciudadana establecen que en todos los niveles de gobierno existirán instancias de participación con la finalidad de elaborar planes y políticas locales y sectoriales entre los gobiernos y la ciudadanía donde formarán parte las autoridades electas, representantes del régimen dependiente y representantes de la sociedad (Asamblea Nacional, 2011, pp. 17-18). Esto define la obligatoriedad de los procesos participativos diferenciando a los actores públicos, privados y sociales en la construcción de los planes de ordenamiento territorial y todo tipo de actividades relacionadas a su construcción y ejecución.

Por otra parte, el artículo 66 de la Ley de Participación Ciudadana determina la creación de los Consejos Locales de Planificación e indica que serán

espacios encargados de la formulación de los planes de desarrollo, así como de las políticas locales y sectoriales que se elaborarán a partir de las prioridades, objetivos estratégicos del territorio, ejes y líneas de acción, definidos en las instancias de participación; estarán articulados al Sistema Nacional de Planificación (Asamblea Nacional, 2011, p. 18).

Los GAD, en el marco de sus competencias, han desarrollado sus propias ordenanzas en las que definen los mecanismos de la participación en sus territorios. Eso ha permitido cumplir lo estipulado en la Constitución y en leyes específicas, sin embargo, en la práctica no todos los actores han tenido la oportunidad de participar o ser parte de la construcción de los procesos de planificación territorial.

A pesar de que existe la figura de los Consejos Locales de Planificación a nivel cantonal, encargados de la formulación de los planes de desarrollo como de las políticas locales, varias organizaciones sociales, colectivos, agrupaciones de ciudadanos, entre otros, sienten que no se los ha vinculado al proceso de construcción territorial amparado y garantizado por la Constitución y leyes especializadas.

Esto ha generado que el debate sobre los procesos de planificación a nivel local se mantenga firme, que la academia y otros sectores de la sociedad civil muestren la problemática y se generen propuestas para incorporar nuevas metodologías que garanticen el cumplimiento de los derechos ciudadanos establecidos en las leyes nacionales y acuerdos internacionales.

Por otro lado, durante los últimos años desde la sociedad civil y académica, ha existido un interés de involucrarse en estos procesos participativos de construcción de los planes de ordenamiento territorial y lo concerniente a la planificación en general, en distintos campos como el de la movilidad, espacio público, ambiente, entre otros; pero como se demostrará en el estudio de caso, esto tiene varias trabas dentro del mismo espíritu de la ley, en este caso las ordenanzas municipales.

Derecho a la Ciudad en la Constitución del Ecuador

El derecho de apropiación significa el derecho a una ciudad que satisfaga las necesidades de sus habitantes y la producción de espacios que respalden una vida digna y significativa (Lefebvre, 1991). Significa también el derecho a cambiar y reinventar la ciudad. Según Harvey (2012) es un poder colectivo sobre los procesos de urbanización.

La ciudad a la que Lefebvre refiere es holística: su noción de espacio se conecta con la vida cotidiana, las relaciones sociales y la lucha política (Purcell, 2008). Lefebvre concibió la ciudad como un lugar de simultaneidad y encuentro, pero también de derechos a los que se dio contenido a través de la lucha (Soja, 2010). De esta manera, Lefebvre combinó el derecho a la ciudad con el derecho a la diferencia y el derecho a ser diferente como un medio para desafiar a las fuerzas controladoras de la homogeneización, la fragmentación y el desarrollo desigual impuesto por el Estado, el mercado y la burocracia (Friendly, 2013).

Para el movimiento de los años setenta, el derecho a la ciudad era, en general, un derecho a participar en las decisiones que producían espacio urbano y la capacidad de los habitantes urbanos para ser parte de las decisiones sobre la ciudad, con el objetivo de tener una ciudad más inclusiva (Purcell, 2008). Este derecho significa reconocer el papel central que cumplen los ciudadanos en las decisiones que contribuyen a la producción del espacio urbano. El derecho a la ciudad, entonces, replantea el lugar de la toma de decisiones lejos del Estado y hacia los habitantes urbanos (Friendly, 2013).

En Ecuador se integró el derecho a la ciudad a la Constitución. El artículo 31 establece que las personas tienen derecho a acceder y participar del espacio público como ámbito de deliberación, intercambio cultural, cohesión social y promoción de la igualdad en la diversidad. El derecho a difundir en el espacio público las propias expresiones culturales se ejercerá sin más limitaciones que las que establezca la ley, con sujeción a los principios constitucionales (Asamblea Nacional, 2008).

El derecho a la ciudad, a partir de lo garantizado en la Constitución, se desarrolla en la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial, Uso y Gestión del Suelo, donde se lo comprende como principio rector con los siguientes elementos:

a. el ejercicio pleno de la ciudadanía que asegure la dignidad y el bienestar colectivo de los habitantes de la ciudad en condiciones de igualdad y justicia;

b. la gestión de las ciudades mediante formas directas y representativas de participación democrática en la planificación y gestión, así como mecanismos de información pública, transparencia y rendición de cuentas;

c. la función social y ambiental de la propiedad que anteponga el interés general al particular y garantice el derecho a un hábitat seguro y saludable. Este principio contempla la prohibición de toda forma de confiscación (Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial, 2016).

Aunque municipios como el de las ciudades de Quito y Loja citan en sus ordenanzas el artículo 31 de la Constitución sobre derecho a la ciudad, la ciudadanía ha realizado críticas y observaciones a la aplicación de este derecho en sus políticas públicas y planificación territorial, en especial a lo referente al uso de espacios públicos, desarrollo urbano y participación ciudadana.

Ecuador y la Agenda 2030

En el año 2015, la Asamblea General de las Naciones Unidas aprobó la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible que incluye 17 Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) con 169 metas que analizan las variables económicas, sociales y ambientales [2]. Los ODS son una herramienta para la planificación nacional y local a largo plazo de los países miembros ajustados a sus propias realidades socio-territoriales.

En 2016, Ecuador fue sede del evento Hábitat III en la ciudad de Quito, donde los países miembros de las Naciones Unidas aprobaron la Nueva Agenda Urbana, una guía para orientar el desarrollo y planificación de las zonas urbanas en el mundo. Este documento constituye un avance en la discusión mundial sobre los temas urbanos como derecho a la ciudad, espacio público, sostenibilidad, resiliencia, participación, movilidad, infraestructura, planificación, entre otros.

Posteriormente, el 20 de julio 2017, la Asamblea Nacional, mediante una resolución, se comprometió a adoptar la Agenda 2030 y los ODS en su trabajo legislativo, indicando su carácter obligatorio para el pleno de la Asamblea, las comisiones legislativas permanentes, grupos parlamentarios y el trabajo administrativo. Al mismo tiempo, solicitó al Ejecutivo que se informen anualmente los avances en el cumplimiento de la ejecución de los ODS. Esto implica que, a partir de esa fecha, todas las nuevas leyes o reformas deben contemplar los ODS como considerandos en la elaboración de los proyectos legislativos.

El 22 de setiembre de 2017, el Consejo Nacional de Planificación aprobó el Plan Nacional de Desarrollo 2017-2021, el cual está alineado a los ODS de la Agenda 2030 y fue publicado en el Registro Oficial Nº 234 (SENPLADES, 2018). Previamente, Ecuador ya había integrado en sus planes de desarrollo de 2007, 2009 y 2013, los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM).

La Presidencia de la República del Ecuador, mediante el Decreto Nº 371 del 19 de abril de 2018, declaró como política pública del Gobierno Nacional la adopción de la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible en todos los niveles de gobierno. Para ello, la SENPLADES tiene entre sus atribuciones garantizar la alineación de la Agenda 2030 con los instrumentos de planificación, seguimiento y evaluación de las metas. Además, junto con el Instituto Nacional de Estadísticas y Censos deben determinar las metas e indicadores que se usarán en la planificación nacional y convocar a espacios de diálogo y coordinación a la ciudadanía, academia y a todos los niveles de gobierno para la difusión e implementación de la Agenda 2030 (Ecuador Inmediato, 2018).

Este decreto representa una oportunidad para que la planificación territorial del Ecuador se actualice y evolucione a partir de la creación de nuevos indicadores cualitativos y cuantitativos que permitan medir en todos los niveles de gobierno, en especial a los GAD, lo estipulado en la Agenda 2030. Esto debido a que el artículo 3 de la Resolución Nº 003-2014-CNP del Consejo Nacional de Competencias señala que los Planes de Desarrollo y Ordenamiento Territorial (PDOT) deben contener los indicadores y metas para comprobar el cumplimiento del Plan Nacional de Desarrollo, tomando en cuenta que el vigente ya incluye los lineamientos a los ODS y la Agenda 2030.

En relación a la participación social en la construcción de políticas públicas, la Agenda 2030 reconoce la importancia de que la sociedad civil tenga un rol preponderante en la promoción del desarrollo sostenible. Es por ello que deben existir no solo las normas legales e instrumentos participativos a nivel nacional y local, sino que los procesos de evaluación y monitoreo de estas políticas públicas deben ser abiertos, incluyentes, participativos y transparentes, en los que los actores sociales sean quienes apoyen la gestión de los administradores públicos y evalúen su accionar.

Resalta el carácter participativo e inclusivo de la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible, que fomenta la participación de todos los actores relevantes, incluidas las organizaciones de la sociedad civil, y las de ámbito académico y del sector privado, y en este sentido, alienta al Foro de los Países de América Latina y el Caribe sobre el Desarrollo Sostenible a asegurar una participación institucionalizada de múltiples actores interesados según las disposiciones correspondientes de la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible, de la Agenda de Acción de Addis Abeba y del Consejo Económico y Social (Naciones Unidas, 2016, p. 21).

El Plan de Acción Regional para la implementación de la Nueva Agenda Urbana (NAU) en América Latina y el Caribe 2016-2036, en el tercer eje Planificación Urbana y Territorial y Diseño Urbano Integrado, señala que los procesos de planificación deben tener metas a largo plazo e instrumentos y mecanismos participativos que logren vencer los impedimentos propios a cada uno de los territorios (Naciones Unidas, 2018). Esto, en la construcción de políticas públicas y de la planificación territorial, otorga a la participación ciudadana un carácter único y especial dependiendo de las características socio-territoriales. Es por ello que los modelos y lineamientos para la participación no pueden ser considerados estáticos. Más bien deben mutar y evolucionar dependiendo de la población, acceso a la información y medios tecnológicos, características culturales y tradicionales, entre otros factores.

Actualmente, en Ecuador el Plan Nacional de Desarrollo 2017-2021-Toda una Vida (SENPLADES, 2018) ha incorporado la Agenda 2030, que hace énfasis en temas como acceso a la educación universal, empleo digno, desarrollo sostenible de recursos naturales y patrimoniales, reducción de la violencia social y de género, derecho a la ciudad, espacios públicos y áreas verdes. Estas variables, previamente desarrolladas en los planes nacionales anteriores, se alinean en el marco de la Agenda 2030 y ponen énfasis en la participación ciudadana.

El Estado ecuatoriano propiciará procesos de participación cada vez más incluyentes y efectivos. El diseño de las políticas públicas ocurrirá en espacios de diálogo, con la inclusión de minorías, en especial de grupos de atención prioritaria, pueblos y nacionalidades. La movilización autónoma de la ciudadanía ampliará los niveles de participación en todos los espacios de la sociedad; en el intento de afirmar la democratización y la renovación de representantes en los espacios de elección popular (SENPLADES, 2018, p. 33).

La planificación territorial en el Ecuador ha entrado en una nueva fase dentro de las políticas públicas debido, por una parte, al cambio de modelo político-administrativo del Gobierno Central con el nuevo mandatario y por otra, debido al marco internacional de la NAU y Agenda 2030 que han sido incorporados por los poderes Ejecutivo y Legislativo del país.

Esto genera un reto para los GAD respecto a incorporar a los Planes de Desarrollo y Ordenamiento Territorial (PDOT) los nuevos planteamientos agregados al Plan Nacional desarrollados jurídicamente en el marco de las competencias territoriales en otros cuerpos legales.

Actualmente se encuentra en formulación los PDOT de todos los GAD a nivel nacional, con fecha de entrega estimada a mediados del 2020, muchos de estos se contratarán como consultorías y otros realizados por el cuerpo técnico de los GAD. Es necesario que la participación ciudadana sea un componente no solo de aprobación del plan, sino parte fundamental para su construcción.

Metodología de la Investigación

Al haber analizado los antecedentes de los planes de desarrollo en Latinoamérica y Ecuador, haciendo énfasis en el marco teórico y jurídico de la Participación Ciudadana y Derecho a la Ciudad como también los lineamientos de los ODS, NAU y Agenda 2030, el presente artículo estudia el actual PDOT de Samborondón. El objetivo es realizar recomendaciones que puedan favorecer los futuros planes de desarrollo territoriales, considerando la participación como principal herramienta en la construcción del plan.

La importancia del análisis del PDOT de Samborondón radica en ser uno de los municipios que conforman el área metropolitana de Guayaquil [3] y tener características socio-espaciales que lo diferencia de los otros dos municipios, tales como el estatus socio-económico de la población que habita, la distribución espacial de la residencia y espacios públicos, la conformación del territorio formado a partir de urbanizaciones cerradas y centros comerciales, y la sectorización y fragmentación socio-espacial del sector elitista del cantón con el resto.

Debido a las características sociales de los residentes, es interesante ver el grado de conocimiento sobre el territorio y el grado de participación que tienen y desean tener, es por ello que este caso requiere un estudio para definir mecanismos propios y únicos para mejorar los procesos participativos.

La hipótesis inicial es que, a pesar de que el Gobierno Autónomo Descentralizado utilizó mecanismos de participación en la construcción del PDOT, varios sectores y organizaciones fueron excluidos o desconocieron el proceso. Para verificar la validez de esta hipótesis es necesario evaluar el grado de conocimiento de un grupo específico sobre la construcción del PDOT y los mecanismos que se pueden implementar para la participación ciudadana en este proceso.

Al respecto se determinó realizar una encuesta a los jóvenes estudiantes de la Universidad de Especialidades Espíritu Santo (UEES) [4], a fin de conocer si la metodología de participación del GAD de Samborondón funciona en todos los niveles. Se estableció este universo de encuestados debido a que el 54% del total de habitantes del cantón está en el rango de edad de 0 hasta 29 años (GAD Samborondón, 2015). Para la elaboración de la encuesta el universo definido fue de personas entre 20 y 24 años con una población total (zona urbana y rural) de 5.598 habitantes (INEC, 2018).

Los jóvenes que habitan y/o estudian en Samborondón, en la parroquia La Puntilla, tras la encuesta indicaron si conocen el Plan de Desarrollo y Ordenamiento Territorial, si formaron parte de la construcción de su territorio, qué mecanismos se pueden implementar para la participación ciudadana en el PDOT, y qué problemas urbanos consideran como los más críticos y prioritarios para el plan de acción del cantón.

Resultados y discusión: análisis del Plan Cantonal de Desarrollo y Plan de Ordenamiento Territorial de Samborondón

El Plan Nacional de Desarrollo 2017-2021-Toda una Vida señala que la participación ciudadana es una condición fundamental para la planificación dentro del sistema democrático (SENPLADES, 2018). La construcción del Plan Nacional hace hincapié en su objetivo de alejarse de los paradigmas de la planificación tradicional. Además, incorporó la presencia de expertos académicos, organizaciones internacionales como Naciones Unidas y ONU Mujeres, entre otros. Tal como se lo ha fundamentado anteriormente, las políticas públicas dictadas por el Poder Ejecutivo se aplican a todos los niveles de gobierno, incluido los GAD, siendo importante y fundamental la participación en la construcción de los planes de ordenamiento territorial.

En la construcción del Plan Nacional se aplicaron los siguientes métodos para el proceso de participación: a) diálogo nacional entre las diferentes funciones del Estado o niveles de gobierno; b) portal web Plan para todos; c) realización de foros ciudadanos; d) consejos nacionales para la Igualdad; e) instituciones de las funciones Legislativa, Judicial, Electoral y de Participación y Control Social; y f) talleres de trabajo con representantes de los Gobiernos Autónomos Descentralizados (SENPLADES, 2018). Estos métodos buscaban generar la mayor participación de actores sociales y académicos, del sector público y privado.

Paralelamente al trabajo de la SENPLADES, el Instituto Nacional de Estadísticas y Censos (INEC) generó los espacios de trabajo técnico para homologar los indicadores a las metas correspondientes propuestas por el plan. La participación ciudadana no solo tenía que concentrarse en la construcción del plan, sino en los procesos de evaluación y monitoreo del cumplimiento del mismo, para lo cual se requiere el acceso a la información garantizada en varias leyes del Ecuador.

Los PDOT de los GAD deben tener un contenido mínimo basado en el marco jurídico vigente [5] los cuales son: a) diagnóstico; b) propuesta de desarrollo y ordenamiento territorial; y c) modelo de gestión. Estos deben tener en consideración los objetivos de los planes de los niveles superiores e inferiores de gobierno.

El PDOT del GAD cantonal de Samborondón, ubicado en la provincia del Guayas y parte de la región urbana del Gran Guayaquil, fue aprobado en el año 2015. Cumple con los requerimientos de ley, en la que se amplía la parte de diagnóstico en variables territoriales, sociales, ambientales, hábitat, infraestructura y político-administrativa.

En relación a la participación ciudadana en la construcción del PDOT, lo que señala el documento son los instrumentos de planificación y ordenamiento territorial vigente del GAD, los cuales son:

a. ordenanza de aprobación del Plan de Desarrollo Cantonal y del Plan de Ordenamiento Territorial del Gobierno Autónomo Descentralizado Municipal del cantón Samborondón;

b. ordenanza constitutiva del Consejo de Planificación Cantonal del Gobierno Autónomo Descentralizado Municipal del cantón Samborondón;

c. ordenanza que norma el Sistema de Participación Ciudadana en el cantón Samborondón.

Sobre el punto c), es importante señalar que el artículo 13 de la Ordenanza en mención estipula que la Asamblea General Cantonal de Participación Ciudadana de Samborondón [6] se conforma por las autoridades electas del cantón, una representación dependiente del nivel de GAD y una representación de la sociedad de jurisdicción cantonal. (GAD Samborondón, 2018).

La construcción del PDOT del GAD Samborondón está a cargo del Consejo Cantonal de Planificación de Samborondón [7], cuyas funciones son, participar en el proceso de formulación de sus planes, velar por la coherencia de los PDOT con los demás niveles de gobierno, conocer los informes de seguimiento y evaluación de los PDOT, entre otros (GAD Samborondón, 2018).

De la Asamblea General Cantonal de Participación Ciudadana de Samborondón, solo tres miembros conforman el Consejo Cantonal de Participación. Pero la realidad demuestra que, a pesar de que el GAD trató de integrar a la mayor cantidad de actores para reforzar la participación ciudadana, aún hay sectores y organizaciones que se sienten excluidos y señalan desconocimiento sobre el manejo político territorial del cantón donde habitan.

La encuesta se llevó a cabo el 27 de julio del 2018 y contó con la participación de 192 personas de género masculino (41,58%) y 269 del género femenino (58,42%). Los encuestadores fueron estudiantes de la Facultad de Arquitectura, del curso de Diseño Urbano Ordinario I, 2018.

Como parte de los resultados se conoció que un 74,07% de los encuestados no conoce sobre el PDOT del cantón Samborondón, mientras que un 25,93%, sí tiene conocimiento del plan debido a que entre los encuestados participaron estudiantes de la Facultad de Arquitectura. Además, un 89,90% de los consultados no conoce organización o persona que haya sido parte de la construcción del PDOT del cantón Samborondón (Gráfico 4).

Otra de las consultas tuvo como objetivo conocer si los encuestados han sido parte de la construcción del PDOT del cantón Samborondón. El 95,29% de ellos respondieron que no han tenido ningún tipo de participación (Gráfico 6).

Debido a que los encuestados son residentes o realizan sus actividades en La Puntilla, se les consultó cómo ser parte de la construcción del PDOT. Los resultados obtenidos muestran que un 63,32% de los encuestados recomienda ser parte de la construcción del PDOT del cantón Samborondón por medio de las redes sociales, específicamente mencionaron Instagram y Twitter. Mientras que el 20,11%, sugirió usar aplicaciones para el celular. Asimismo, un 13,01% de los encuestados mencionó talleres para comprender qué es el PDOT y así poder participar. El 1,78% de los encuestados respondió como opción las charlas, y el 1,78% propuso colocar puntos de información en centros comerciales (Gráfico 6).

Otra de las consultas que se realizó fue respecto a los principales problemas urbanos de esta localidad, en la que los consultados debían señalar los más críticos de acuerdo con una escala del uno al cinco, siendo cinco el más crítico. Los cinco problemas entre los que debían escoger los de mayor gravedad fueron:

1. preservación del patrimonio, considerando el mal manejo sustentable de recursos;
2. movilidad;
3. equidad y diversidad en el espacio público;
4. diseño urbano: espacios públicos de calidad, deportivos, recreativos, culturales;
5. fomento económico y cultural, generación de espacios para emprendimiento.

En esta pregunta, no todos los encuestados respondieron (ver Gráfico 7).

La movilidad recibió mayoritariamente el puntaje de cinco en 52 de las 138 respuestas, lo que representa que el 38,41% de los consultados lo consideran como el punto más crítico de la parroquia La Puntilla. De esta manera, los encuestados consideran que es el principal punto que debe ser considerado dentro de la elaboración del nuevo Plan de Desarrollo y Ordenamiento Territorial del cantón.

En segundo lugar, se señaló la necesidad de la preservación del patrimonio y tradiciones considerando el manejo sustentable de recursos. En la escala del uno al cinco, esta opción obtuvo mayoritariamente la ponderación media (tres) en 33 de las 119 respuestas, lo cual representa un 27,33%. También predominó la calificación media en la implementación de los espacios públicos de calidad: deportivos, recreativos y culturales. Fue señalada así en 40 de 164 respuestas, equivalente al 24,39% de los consultados, por debajo de la preservación del manejo sustentable de recursos.

En cuanto al punto sobre equidad y diversidad que hace referencia a fomentar la inclusión para todos los habitantes, sin distinción de género y edad, predominó la ponderación media baja (dos) en el 31,25% de los encuestados, es decir en 40 de 128 respuestas obtenidas. En cambio, en lo concerniente al fomento económico y cultural, en 53 de 177 respuestas predominó la calificación baja (uno), es decir que para el 29,94% de los encuestados este tema es considerado el menos crítico.

Estos resultados han servido para mostrar el grado de desconocimiento sobre el PDOT en la población joven del cantón y la importancia de las redes sociales para poder llegar a este grupo social. Por otro lado, para definir las prioridades de los problemas urbanos que ellos consideran deben ser tratadas, analizadas y trabajadas en el PDOT.

Propuestas

Paralelamente, a partir del nivel de conocimiento del PDOT del cantón Samborondón por parte de los estudiantes de la UEES, se realizó un ejercicio metodológico de participación con los alumnos del ciclo V de la Facultad de Arquitectura, para aportar a la construcción del plan señalando las necesidades prioritarias de la parroquia satélite La Puntilla, este ejercicio se basó en la posibilidad de participación de la academia y de los estudiantes universitarios en la construcción del PDOT.

Las propuestas urbano-arquitectónicas fueron trabajas a nivel de anteproyecto, similar a lo que un PDOT deber tener como proyecto a realizar, el componente faltante es el presupuesto referencial, pero al ser un ejercicio académico y al nivel educacional de los estudiantes, se optó por eliminar este componente.

Se sectorizaron los 10 km que conforman el sector de La Puntilla en cinco partes, designando cada una de ellas a cada grupo conformado por cinco estudiantes, quienes generaron propuestas de reconformación del diseño urbano, tomando en consideración las necesidades y prioridades señaladas en las encuestas. Se seleccionó un grupo formado por Jaime Acevedo, Francisco Atiencia, Erick Guzmán, Doménica Stracuzzi y Cristina Yánez para indicar las estrategias y propuestas para el sector.

A partir de un análisis FODA y la experiencia personal de los estudiantes al recorrer el sector, se definieron las características de los espacios públicos necesarios para mejorar la calidad de vida de los residentes y usuarios. Estos nuevos espacios públicos deben mejorar el confort ambiental y reducir la sensación térmica, por lo tanto, la arborización (copa grande) debe ser prioritaria. También deben generar espacios seguros para el peatón y otros sistemas de transporte no motorizado como bicicletas, el establecimiento de paraderos de buses basado en las micro centralidades de su sector, entre otros planteamientos, que se aprecian en sus proyectos. En este artículo dos grupos fueron seleccionados para exponer las propuestas (Figura 1).

Estos proyectos demuestran la oportunidad de participación de la academia con el GAD cantonal de Samborondón en la construcción del PDOT, donde los estudiantes pueden generar los planes, programas y proyectos sobre los diferentes problemas urbanos que requieren tratamiento, los cuales son definidos por la misma población.

Conclusión

La participación ciudadana es un concepto utilizado en variables situaciones y escenarios político-administrativos en el Ecuador, desde la última Constitución de la República redactada en 2008. Su integración a las políticas públicas y conformación del nuevo Estado se aprecia no solo en la importancia y obligatoriedad que tiene en todos los procesos administrativos, sino incluso en que llegó a convertirse en un nuevo poder del Estado.

Dentro de este esquema de integrar la participación a toda la vida política, social y administrativa, y en la que los ciudadanos son evaluadores, se ha podido comprobar que, en el caso de los GAD cantonales o municipales, aún es una utopía. Los mecanismos para generar la participación aún son tecnocráticos y existen para cumplir las exigencias mínimas de las leyes nacionales y lineamientos de las instituciones o secretarias nacionales encargadas en su monitoreo y evaluación, pero no existe un empoderamiento de la ciudadanía en la construcción de su territorio.

La academia está llamada a ser el vínculo entre las necesidades y anhelos sociales con los poderes político-administrativos de todos los niveles del Estado, para ello requiere generar los mecanismos y lineamientos para el desarrollo de metodologías de aplicación para la construcción de políticas públicas y de los PDOT.

En el caso de Samborondón, se aprecian las falencias existentes para lograr una completa participación ciudadana, donde los jóvenes, que son la mayor población promedio en el cantón, no tienen conocimiento y mucho menos son parte de la construcción del modelo territorial de su jurisdicción. Se pierde así, el derecho a la ciudad garantizado en la Constitución del Ecuador y la valía como ciudadanos a ser partícipe del proceso de planificación.

Ecuador y sus ciudades tienen una obligación ética y política de integrar los lineamientos de los ODS, NAU y Agenda 2030 no solo por ser miembros de las Naciones Unidas, sino por haber sido el país anfitrión de Hábitat III en 2016. Lamentablemente, aunque existe el marco jurídico nacional para que esto se lleve a cabo como se lo ha expuesto, la realidad es otra a nivel local.

Sin embargo, el cambio generacional es la oportunidad para que nuevos actores sociales se formen y tomen las riendas de este proceso. Aquello se aprecia en la participación e involucramiento de jóvenes en temas urbanos, ya sea en manifestaciones o en la generación de propuestas avaladas por la academia ■

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REFERENCIAS

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Notas

1.   Además del COOTAD se han aprobado otras leyes relacionadas como el Código de la Democracia, la Ley Orgánica de Participación Ciudadana y Control Social, el Código Orgánico de Planificación y Finanzas Públicas, la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial, Uso y Gestión del Suelo, entre otras. (Volver)

2.   Esta agenda entró en vigencia el 1 de enero del 2016. (Volver)

3.   No existe actualmente la división política administrativa del área metropolitana de Guayaquil, pero territorialmente es existente debido a la conurbación de cuatro municipios Guayaquil, Samborondón, Durán y Daule; donde el primero es la ciudad central. (Volver)

4.   Universidad que tiene su campus en el cantón Samborondón. (Volver)

5.   Artículo 42 del Código Orgánico de Planificación y Finanzas Públicas. (Volver)

6.   Artículo 11 de la Ordenanza que norma el Sistema de Participación Ciudadana en el cantón Samborondón señala que la máxima instancia de decisión del Sistema de Participación será la Asamblea General Cantonal. (Volver)

7. Artículo 24 de la Ordenanza que norma el Sistema de Participación Ciudadana en el cantón Samborondón. (Volver)

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SECCIÓN DEBATES
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Cómo citar este artículo (Normas APA):

Saltos Espinoza, L. A. e Hidalgo Molina, M. D. (Noviembre 2019 – Abril 2020). Participación ciudadana en la construcción de planes de ordenamiento territorial. Caso Samborondón. AREA, 26(1). Recuperado de: https://area.fadu.uba.ar/area-2601/saltos-hidalgo2601/

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